Seminario:
"Dall'ausilio sognato a quello vero."

 

Enrica Pietra Lenzi - Coordinatrice

La provocatoria, per molti aspetti, relazione del dr.Emiliani, che ringraziamo, certamente sarà utile anche per chi rappresenta le aziende per la prospettiva del lavoro integra certamente anche la relazione di Bitelli . Adesso andiamo in un triste panorama ... (qualcosa negativa c’era anche nella relazione del dr.Emiliani) , Carlo Giacobini tratterà l'argomento "Il concetto di ausili e normativa italiana".


Carlo Giacobini - UILDM

"Il concetto di ausili e la normativa italiana"


Alla costruzione del concetto di "ausilio" - cioè l’assunzione generalizzata e accettata di un "significato" comune da attribuire a questo, ha contribuito in modo determinante la legislazione vigente. Lo "stato sociale" - realizzato o incompiuto - è stato chiamato ad intervenire direttamente nell’erogazione di ausili (prestazioni protesiche) ben prima che il mercato si strutturasse o che la "domanda" assumesse quella maturità tipica del consumatore di altri prodotti, se mai questa maturità è stata raggiunta.

Se quel mercato o i consumatori abbiano - comunque - assunto connotati o caratteristiche diverse, non è oggetto di questo intervento. Vogliamo, invece, in questa sede descrivere le diversissime definizioni che la normativa di volta in volta formula per quanto riguarda "l’ausilio".

Vogliamo innanzitutto definire tre ambiti generali all’interno dei quali la normativa si è "pronunciata"; non si tratta, ovviamente di categorie rigide, ma di un modello che dovrebbe aiutarci nella comprensione e nell’analisi del fenomeno; ma vediamo quali sono gli ambiti:

• l’ambito delle autorizzazioni

• l’ambito delle agevolazioni

• ambito delle standardizzazioni

 

1 - Ambito delle autorizzazioni

In questo settore rientrano tutte quelle normative - una per tutte: il cosiddetto Nomenclatore Tariffario delle Protesi e delle Ortesi - con cui il Legislatore ha tentato di assolvere ad un obiettivo primario del Sistema Sanitario: garantire prestazioni protesiche, cioè assolvere ad una necessità prioritaria di pazienti con limitazioni o menomazioni di diverso tipo e grado.

Una prima considerazione: l’erogazione di prestazioni protesica non è tout court assistenzialistica o d’investimento sulle capacità residue della persona; ciò non dipende tanto dai meccanismi di erogazione quanto dalle più generali politiche sociali e sanitarie adottate.

La legislazione "autorizzativa" si pone, comunque, due sub-obiettivi: contenere i costi delle forniture e calmierare i prezzi dei prodotti.

In particolare, il primo sub-obiettivo viene perseguito introducendo alcune limitazioni all’erogazione. Il limite temporale è il più evidente: il Nomenclatore Tariffario fissa dei tempi molto precisi per le forniture successive alla prima di un gran numero di prodotti che vanno dalla carrozzina ai plantari ortopedici.

Un altro limite evidente è quello dei costi; per ogni ausilio viene espressamente previsto una cifra massima da considerarsi a carico del Servizio Sanitario Nazionale.

Un ultimo limite è quello eziologico, cioè dell’origine e della causa prima della menomazione: ricordiamo, a questo proposito, che per le prestazioni protesiche rivolte agli invalidi sul lavoro si fa riferimento ad una specifica normativa che esula dal nomenclatore tariffario.

Va ricordato che, per stemperare la rigidità del Nomenclatore Tariffario delle Protesi e delle Ortesi è stato introdotto lo "strumento" della riconducibilità che consente di assimilare prodotti diversi - ma con uguali finalità riabilitative - a quelli elencati dal Tariffario; ciò consente al prescrittore di disporre di una gamma molto più ampia di potenziali ausili.

In che modo la normativa di ambito autorizzativo contribuisce alla definizione del concetto di ausilio? La definizione è piuttosto rigida, nonostante la mediazione consentita dalla "riconducibilità": è ausilio ciò che è prescrivibile e può essere erogato a carico del Servizio Sanitario Nazionale in toto o in parte.

 

2 - Ambito delle agevolazioni

Vi è una ampia produzione normativa - anche se talvolta confusa - che potremmo ricondurre ad un ambito di agevolazioni; l’obiettivo, in questo caso è quello di garantire un aiuto economico alle cosiddette fasce deboli a fronte di spese sostenute e dipendenti da una menomazione più o meno grave.

Si tratta di agevolazioni sulle imposte sui redditi, sulle imposte indirette (IVA) oppure, raramente, di contributi diretti ai disabili.

Distinguiamo, innanzitutto, fra imposte indirette (ad esempio sui redditi) e dirette (ad esempio le Imposte sul Valore Aggiunto).

La possibilità di detrazione per oneri è prevista già da anni per "i mezzi necessari alla deambulazione, alla locomozione e al sollevamento di portatori di menomazioni funzionali permanenti"; l’ultima Legge Finanziaria (Legge 23 dicembre 1996, n. 662) ha ulteriormente incrementato questa agevolazione prevedendo che le spese relative a quei mezzi "si assumano integralmente" e cioè sempre in ragione del 22%, ma senza la franchigia prevista precedentemente.

Sono comprese nell’agevolazione anche "le automobili di cilindrata fino a 2000 centimetri cubici, se con motore a benzina, e fino a 2500 centimetri cubici, se con motore diesel, adattate ad invalidi, per ridotte o impedite capacità motorie". A questo proposito è utile rammentare che le istruzioni per la redazione dei modelli 730 e 740 per i redditi 1995 e 1996 hanno precisato che tale formula agevolativa spetta anche in assenza di patente speciale, purché i mezzi in parola siano adattati al trasporto di persone con ridotta o impedita capacità motoria.

Si ricorderà come, invece, in ambito di imposte indirette, tale perequazione non esista ancora: le autovetture adattate possono essere fatturate applicando l’IVA solo a patto che l’acquirente sia titolare di patente speciale; rimangono escluse le vetture adattate al trasporto di persone con disabilità.

Va detto che - al momento di rielaborare e rivedere la presente relazione - sta per essere discussa il Disegno di Legge collegato alla Finanziaria 1998 che sembra sanare questo incredibile paradosso.

L’IVA ridotta è comunque applicabile a "poltrone e veicoli simili per invalidi anche con motore o altro meccanismo di propulsione, intendendosi compresi i servoscala e altri mezzi simili atti al superamento di barriere architettoniche per soggetti con ridotte o impedite capacità motorie" e a "parti, pezzi staccati ed accessori esclusivamente destinati" ai quei prodotti (D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, Tabella A, parte seconda, punti 31 e 33).

Vanno, da ultimo, segnalate le novità introdotte dal Decreto Legge 31 dicembre 1996, n. 669 convertito dalla Legge 28 febbraio 1997, n. 30; il Legislatore ha individuato come beni "degni" di misure agevolative i "sussidi tecnici e informatici rivolti a facilitare l'autosufficienza e l'integrazione" dei disabili: vengono estese a questi prodotti le opportunità di detrazione per oneri e di applicazione di IVA al 4 per cento, parificandoli nella sostanza agli altri ausili già considerati dalla normativa sulle imposte dirette e indirette. Per quanto riguarda l’Imposta sul Valore Aggiunto il Ministero delle Finanze dovrà emanare (1) uno specifico decreto che precisi le modalità di fruizione dell’agevolazione e che offra maggiori dettagli su quali siano gli ausili da considerare come "sussidi tecnici e informatici".

L’elemento che vogliamo sottolineare, augurandoci che possa essere il segnale di una cultura nuova, è che per la prima volta in una norma di carattere fiscale e tributario si fa espresso riferimento ad "autosufficienza" e "integrazione" che oltre a definire un specifica funzione rappresentano un obiettivo da raggiungere e un valore da perseguire.

Su questo aspetto riteniamo opportuno riportare sinteticamente le proposte elaborate da chi scrive per conto della Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap (federazione che raccoglie le principali organizzazioni dei disabili); la FISH suggerisce che vengano ampliati notevolmente i prodotti con IVA agevolata; tali proposte fanno comprendere come dall’ambito delle agevolazioni siano - ad oggi - esclusi numerosissimi prodotti estremamente utili all’autonomia e all’integrazione delle persone con disabilità.

 

Il personal computer e accorgimenti per la sua l’utilizzazione

Il personal computer consente alle persone con disabilità fisica o sensoriale di svolgere molte attività connesse allo studio, al lavoro, alla comunicazione, all’organizzazione della propria indipendenza e al controllo dell’ambiente circostante. Tuttavia, sono spesso necessarie soluzioni che permettano alla persona con disabilità di utilizzare il computer nonostante la menomazione.

Prodotti e servizi da agevolare:

• Personal computer adattati, con i sistemi di seguito descritti.

• Sistemi hardware e software per l’accesso facilitato al computer da parte di persone con disabilità fisica o sensoriale (programmi specifici, joystick, switch, sensori, barre Braille, tastiere alternative, mouse specifici ecc.);

• Sistemi di comando vocale del computer comprensivi di software e hardware necessari al funzionamento;

 

Sistemi per l’istruzione e la teleistruzione

Molte persone con disabilità relazionale, intellettiva e psichica, (ma anche fisica o sensoriale) utilizzano, sempre più, strumenti informatici che consentono di migliorare il loro percorso formativo e educativo. Vanno segnalate - inoltre - con favore, recenti esperienze di istruzione a distanza, significative anche se limitate numericamente.

Prodotti e servizi da agevolare:

• Personal computer utilizzati per l’istruzione, l’apprendimento e la teleistruzione di persone con disabilità.

• Software didattico per le persone con problemi cognitivi e relazionali nonché per le persone con disabilità fisica e/o sensoriale.

• Sistemi per la teleistruzione, considerando inclusi gli strumenti per la trasmissione dei dati e/o delle immagini.

 

Sistemi per la teleassistenza e il telesoccorso

I tradizionali servizi di assistenza e soccorso vengono - da qualche tempo - garantite anche da ditte private che, utilizzando strumenti e telefonici e telematici, riescono a svolgere tali servizi a distanza; i conseguenti appalti non sempre sono mediati da Enti locali, ma vedono come contraente diretto il disabile, l’anziano o i loro familiari.

Prodotti e servizi da agevolare:

• Sistemi di telesoccorso, intendendosi compresa l’attivazione, la strumentazione e eventuale contratto di assistenza.

 

Sistemi per la comunicazione

La comunicazione svolge un ruolo primario per il raggiungimento dell’autosufficienza e dell’integrazione delle persone con disabilità; questa investe ambiti come la possibilità di telelavorare, di reperimento di informazione, di mantenere relazioni sociali e familiari, di incolumità personale. Essendo i sistemi di comunicazione estremamente differenziati, e quindi, più o meno rispondenti a tipologie diverse di menomazione, vanno ipotizzate agevolazioni ad ampio spettro.

Prodotti e servizi da agevolare:

• Dispositivi Telefonici per Sordi (DTS) e/o telefax per persone sorde o con gravi problemi di linguaggio

• Apparecchiature per la trasmissione di dati (Modem) e abbonamenti a servizi telematici per le persone con disabilità sensoriale e/o motoria.

• Telefoni cellulari, relativo contratto di attivazione, e la parte della bolletta relativa al traffico nazionale, intestati a persone con problemi di deambulazione o non vedenti.

La FISH ha tuttavia colto l’occasione per ampliare la gamma delle richieste. Se quelli sin qui elencati possono essere considerati - strictu sensu - "sussidi tecnici e informatici", non vanno dimenticati altri ausili e servizi, che ancora non godono di alcuna agevolazione, ma che sono estremamente rilevanti per quella "autosufficienza e integrazione sociale" cui opportunamente il Decreto Legge 669/1996 fa riferimento. Di seguito riportiamo alcune nostre indicazioni che ci auguriamo di vedere recepite.

Ausili per la mobilità

Esiste nella normativa una sperequazione fra i disabili titolari di patente speciale e i disabili minori o gravissimi che non possono condurre alcun mezzo, ma che, anzi, spesso devono sostenere spese considerevoli per adattare l’autoveicolo destinato al loro trasporto. Tale discriminazione è stata sottolineata anche dalla Corte Costituzionale con Sentenza del 18 aprile 1991, n. 167.

Prodotti e servizi da agevolare:

• Autoveicoli adattati al trasporto di persone con disabilità anche non titolari di patente speciale.

Similmente a quanto espresso sopra, molte persone con disabilità, vedono nel motoveicolo a tre o quattro ruote l’unica possibilità per potersi liberamente spostare, visto che la loro menomazione non consente il rilascio di una patente di guida, normale o speciale.

Prodotti e servizi da agevolare:

• Motoveicoli a tre o a quattro ruote - che si possono condurre anche senza patente di guida - se acquistati da persone con disabilità di cui all’articolo 3 della 104/1992.

 

Ausili e servizi per il superamento delle barriere architettoniche

Chi ha installato gli strumenti che consento di accedere alla propria abitazione, si trova spesso a dover affrontare ingenti spese di manutenzione e di assistenza; questo sovraccarico va, in qualche modo compensato.

Prodotti e servizi da agevolare:

• Contratti per l’assistenza e la manutenzione di meccanismi di sollevamento quali montascale, servoscala, piattaforme elevatrici, ascensori.

Il punto 41 ter della Tabella A del D.P.R. 633/1972, prevede l’applicazione dell’aliquota IVA al 4% solo alle "prestazioni di servizi" derivanti da contratti di appalto volti all’eliminazione o al superamento delle barriere architettoniche. Superfluo sottolineare come la spesa maggiore - in questi casi - sia da imputarsi ai materiali e ai prodotti finiti, più che alle spese per la progettazione e la manodopera.

Prodotti e servizi da agevolare:

• Prodotti finiti e materiali impiegati per la realizzazione delle opere direttamente finalizzate al superamento o alla eliminazione delle barriere architettoniche

Visto l’apporto e le lacune della normativa nell’ambito delle agevolazioni, qual è l’apporto di questa alla costruzione del significato di "ausilio?

Ausilio è ciò che può godere di agevolazione: la definizione ha, quindi, all’origine delle evidenti contraddizioni interne; non ha caso sono molte le difficoltà di interpretazione e, talora, di applicazione delle disposizioni. L’ausilio viene definito quasi in negativo.

La definizione è, pertanto ambigua ed evanescente, pur introducendo dei tasselli interpretativi utili alla comprensione generale.

 

3 - Ambito delle standardizzazioni

Veniamo all’ambito delle standardizzazioni che tratteremo in modo più succinto; le fonti normative si riscontano all’interno delle disposizioni di recepimento di alcune normativa europee (dalla sicurezza al controllo di qualità) e nel Nomenclatore Tariffario in via di approvazione. L’obiettivo che dirige tale ambito risiede nel tentativo di estendere la logica di standardizzazione che vige per altri prodotti anche agli ausili: la definizione e l’applicazione di standard di qualità e sicurezza sono il cardine di questa operazione

Vengono considerati degni di attenzione aspetti quali la qualità dei materiali; la funzionalità, la sicurezza, la qualità dell’assistenza ed altro attraverso predefinite modalità di certificazione a cui sono preposti organi qualificati.

Quale contributo offre l’ambito delle standardizzazioni alla costruzione del concetto di ausilio?

L’ausilio è ciò che può essere stabilmente certificato quanto tale; non esistono prodotti (o "categorie merceologiche") che possano essere considerati temporaneamente o soggettivamente ausili

Si tratta, quindi, di una definizione utile ma tecnica e parziale.

Per una definizione più completa

Come abbiamo visto la normativa non permette - in alcuni casi, anzi, impedisce - di costruire una definizione più elastica e operativamente più efficace del concetto di ausilio che rimane ancora confuso, incompleto e mutevole nel suo significato.

Manca, a nostro avviso una ponderata considerazione della componente soggettivo: a quali bisogni personali di autonomia risponde un prodotto, sia questo acclaratamente un ausilio o meno?

E’, inoltre, ancora carente la valutazione del costo sociale nell’erogazione degli ausili: quanto incide la mancata disponibilità di un ausilio sulla futura spesa sociale per quel disabile?

Facciamo un esempio: fornire solo quattro cateteri al giorno a persone con tetraplegia permette un risparmio nell’immediato, ma vi sarà una ricaduta negativa in termini di spese mediche per contenere infezioni alle vie urinarie (costo sociale).

E’, da ultimo, largamente assente - non solo a livello normativo - una logica che utilizzi criteri di efficacia ed efficienza mediata da quegli indicatori di costo sociale di cui parlavamo poche righe più sopra.

Crediamo, in conclusione, emerga chiaramente come il processo di costruzione del significato di ausilio non abbia ancora raggiunto una fase di stabilità tale da consideralo comunemente acquisito; l’apporto della normativa di riferimento, lungi dall’essere risolutivo, è chiaramente l’espressione di questa immaturità concettuale e, quindi, operativa.

Carlo Giacobini è il responsabile del Centro per la Documentazione Legislativa della Direzione Nazionale dell’Unione Italiana Lotta alla Distrofia Muscolare.

(1) a tutt’oggi il Ministero delle Finanze non ha ancora provveduto a emanare il Decreto che fissa le modalità per la fruizione dell’aliquota IVA al 4% su sussidi tecnici ed informatici.

Il presente testo è stato rivisto dall’autore in data 4 novembre 1997

 

Ambito delle autorizzazioni - Principale normativa di riferimento:

Legge 23 dicembre 1978, n. 833
"Istituzione del servizio sanitario nazionale."
(si veda in particolare l'articolo 26 - ultimo comma)

• Legge 5 febbraio 1992, n. 104
"Legge - quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate."
(si veda in particolare l'articolo 34)

• Decreto Ministeriale - Ministero della Sanità - 28 dicembre 1992

"Approvazione del nomenclatore - tariffario delle protesi dirette al recupero funzionale e sociale dei soggetti affetti da minorazioni fisiche, psichiche e sensoriali, dipendenti da qualunque causa revisionato ai sensi dell'art. 34 della legge 5 febbraio 1992, n. 104."

 

Ambito delle agevolazioni - Principale normativa di riferimento:

• Decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633
"Istituzione e disciplina dell'imposta sul valore aggiunto."
(si veda in particolare la Tabella A - parte seconda punti 31 e 33)

• Decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917
"Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi."
(si veda in particolare l'articolo 13 bis)

• Legge 28 luglio 1989, n. 263
"Conversione in legge, con modificazioni, del Decreto Legge 29 maggio 1989, n. 202, recante disposizioni urgenti in materia di imposta sul valore aggiunto e di agevolazioni tributarie per le zone settentrionali colpite da eccezionali avversità atmosferiche nei mesi di luglio e agosto del 1987, nonché in materia di consumo sul gas metano usato come combustibile."
(si veda in particolare l'articolo 3 bis)

• Circolare Ministeriale - Ministero delle Finanze - Dip. Entrate: Affari Giuridici Serv. III -Div. VII -18 novembre 1994, n. 189

"I.V.A. - Applicazione art. 1, comma 3 - bis, della legge 28 luglio 1989, n.263 - Aliquota per le cessioni di protesi e ausili tecnici inseriti nel nomenclatore - tariffario delle protesi, di cui all'art. 26 della legge 23 dicembre 1978, n. 833."

• Legge 23 dicembre 1996, n. 662
"Misure di razionalizzazione della finanza pubblica"
(si veda in particolare l'articolo 3 commi 2 - 3)

• Decreto Legge 31 dicembre 1996, n. 669
(si vedano in particolare gli articoli 1 e 9)

Legge 28 febbraio 1997, n. 30

"Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, recante disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra finanziaria pubblica per l'anno 1997."

[non rivista dall’autore]

 

Ritorna a
Convegni ed Atti  '97

Ritorna ad
elenco relatori

Relatore
successivo